事业单位改革避免“新双轨”替代“旧双轨”

　　《事业单位人事管理条例》，作为中国首部规范事业单位人事管理条例，即将于7月1日起施行。这一行政法规背后支撑的事业单位改革，能否在政府公共服务外包背景下，贯彻十八届三中全会关于厘清政府与市场、社会边界的精神，备受社会关注。

　　事业单位职能的清晰化，可使大量现有事业单位摆脱亦官亦商的两栖作业，助力厘清行政他律与市场自律的公私边界，降低经济社会运营成本。同时，部分事业单位转为自负盈亏的商事实体和从事公益服务的社会企业，既可培育和增强市场、社会自律自治功能，减轻政府财政压力，又能推动公益服务等的市场化竞争，进而在政府与市场、社会间提供一个利益博弈缓冲带。

　　目前真正推动事业单位改革就必须封堵住任何可能的双轨制土壤和出口。以事业单位员工的社保等为例，鉴于改革牵涉到存量利益再调整，为减缓利益冲突及减轻财政的即期压力等，很容易滋生不必要的妥协。如由于目前事业单位的社保薪资多为参照公务员待遇，且主要以财政现收现付为主，长期以来机关事业单位并未为现有职员缴纳社保等，因此为避免出现上个世纪90年代国企改革造成的社保历史账户，以及预防现有职工社保承接事业单位社保等改革的成本，有专家建议在机关事业单位员工完全加入社保体系后，应将该群体的基金单独划出，不参与企业人员的社保基金统筹等。

　　不过，这种折中的处理办法虽是善意的，但却很容易滋生新的双轨制，即职工社保内又出现了企业社保和事业单位社保的双轨模型，而若事业单位社保历史欠款，事业单位职工退休金要么还需财政继续负担，要么纳入统一社保体系中，出现事业单位社保对职工统筹账户资金的“借用”或“挪用”，导致本应完全市场化的职工社保再度面临复杂的条块分割。

　　为此，改革的前提应是政府一次性为机关事业单位员工补足社保的历史欠款，以使其完全纳入职工社保体系，这方面政府可以采取财政预算计提拨付和发行特别国债等多种形式完成。而对于事业单位员工退休金替代率高于职工的部分，一方面可在政府适度支持下，为转型的事业单位设立企业年金解决部分，另一方面适度提高职工社保的替代率加以缓解，即目前不是事业单位退休金替代率高，而是职工退休金替代率低的问题，通过提高社保的高替代率已为当务之急。何况，在中国经济步入新常态及真实储蓄缺口日益严峻背景下，经济转型内生性增长预示着以高社保缴费率-低退休金替代率等强制节欲政策已不合时宜，中国应走出强制储蓄与高投资的传统模式，而转向自愿储蓄、增强最终内需的新兴经济发展模式。

　　总之，当前事业单位人事管理制度改革，旨在为公务员制度等改革投石问路，尤其是目前改革涉及到承担行政职能的事业单位，更体现出系统推进简政放权行政体制改革的目标诉求。因此，改革当避免用新的双轨制替代旧的双轨制，牵制社保体系的改革后路，同时更应避免机关事业单位的改革，脱变成一种向市场和社会的甩包袱，转嫁成本和风险。